实行能源消费强度和总量双控（又称能耗“双控”）是党中央、国务院加强生态文明建设、推动高质量发展的重要制度性安排，是推动实现碳达峰碳中和目标的重要抓手。

国际能源署将节能和提高能效视为全球能源系统二氧化碳减排的主要途径。能源活动产生的二氧化碳排放是我国二氧化碳排放的主体。能耗“双控”是实现碳达峰碳中和目标任务的关键支撑。我国要如期实现碳达峰碳中和目标，就必须在保障经济社会发展和人民生活改善用能需求的前提下，持续提升能效水平，合理控制能源消费总量，以较低峰值水平实现碳达峰，并为实现碳中和愿景打下坚实基础。

如期实现碳达峰碳中和目标是一场硬仗，制度设计上需要先立后破和强有力的保障措施。经国务院同意，国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号）提出了一系列深化能耗“双控”机制改革的举措，包括推行用能指标市场化交易、建立用能预算管理体系、深化节能审查制度改革等，释放了强烈的政策信号。同时，为了提高制度执行力，提出了一系列保障措施：

2016年12月，国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案的通知》（国发〔2016〕74号），其中第12条提出了“重点用能单位要围绕能耗总量控制和能效目标，对用能实行年度预算管理”的要求。2021年，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，提出了“推动地方实行用能预算管理”“建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案。”的具体要求。这两个文件都指向要做好用能预算管理基础工作。但是，为了更好地与“双碳”目标衔接，需要把用能预算管理与碳排放预算管理打通、融合，形成一体化的管理模式。